El concepto de la función administrativa

Publicado originalmente en DiarioConstitucional el 10.11.2020

1. Introducción

La Revista de Justicia y Derecho de la Universidad Autónoma de Chile ha publicado el artículo titulado “El concepto de la función administrativa y su delimitación frente a los actos de naturaleza jurisdiccional”.[1] El contenido y significado de la función administrativa es un elemento determinante de la estructura del Estado. También es un elemento estructural de la definición y alcance del derecho administrativo, cuyo objeto es la regulación del ejercicio de la función administrativa dentro de las funciones del Estado, esto es, de la actividad administrativa (Brewer-Carías 1983 y 2015).

En Chile, el concepto de la función administrativa ha generado dificultades en el reconocimiento de la existencia de la potestad sancionatoria de la administración y su delimitación con respecto a la función jurisdiccional penal e incluso con respecto a la jurisdicción civil.

En numerosas ocasiones, el Tribunal Constitucional ha considerado necesario clasificar una atribución de los órganos del poder público, a partir de su naturaleza administrativa o jurisdiccional. Sin embargo, tal clasificación ha sido el resultado de la aplicación de criterios de diversa naturaleza, lo cual trae como resultado un panorama irregular y, no pocas veces, contradictorio. De tal forma, el Tribunal ha calificado como actos jurisdiccionales la reclamación de filiación no matrimonial (TC Nº Rol 2690, 2015, 10º), la facultad del Servicio Nacional del Consumidor de resolver con imperio, entre otras materias; el cese de la conducta dañosa de intereses colectivos o difusos, el cálculo de indemnizaciones para los consumidores o la determinación de cautela del cumplimiento del acuerdo (TC Rol N° 4012-17-CPR, 2018, 33°), así como constituirse en instancia de mediación y arbitrar una audiencia obligatoria de conciliación (TC Rol N° 4012-17-CPR, 2018, 33°) y, en general, la resolución de medios alternativos de solución de conflictos[2].

Han sido clasificados por el Tribunal Constitucional como actos de naturaleza administrativa, la facultad de emitir informes que describen el grado de competencia y la estructura de un mercado relevante determinado del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TC Rol Nº 1448-09, 2010, 20º y 21º), así como la retención de impuestos por la Tesorería General de la República (TC Rol Nº 2865, 2015, 34° y 35º). Por otra parte, ha sido calificada como una función jurisdiccional la facultad sancionatoria del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TC Rol Nº 1448-09, 2010, 16°), así como la facultad del Servicio Nacional del Consumidor de imponer sanciones a los proveedores (TC Rol N° 4012-17-CPR, 2018, 33°). Sin embargo, el Tribunal Constitucional ha considerado como actos administrativos las sanciones a cargo de los directores regionales del Servicio de Impuestos Internos (TC Rol Nº 725-2007, 2008, 12°), así como del Servicio Electoral (TC Rol N° 3106-16-CPR, 2016, 15º).

A su vez, la resolución del ministro de Transportes y Telecomunicaciones, que otorga o deniega una concesión o un permiso de telecomunicaciones (TC Rol Nº 176, 1993, 3º), ha sido considerada un acto jurisdiccional. La facultad de resolver acerca de la solicitud de derechos de aprovechamiento de aguas, aun cuando sea objeto de oposición por parte de terceros (TC Rol Nº 513-06, 2007, 12°); así como el procedimiento de concursos públicos para el ingreso a la carrera funcionaria (TC Rol 4847-18, 2018, 7º; TC Rol 4945-18, 2018, 6º), son calificados como el ejercicio de una función administrativa.

Tampoco encontramos uniformidad en cuanto a los criterios utilizados por el Tribunal Constitucional para determinar la naturaleza administrativa o jurisdiccional de los actos de los órganos del poder público. En algunos casos ha sido determinante el criterio de la cosa juzgada (TC Nº Rol 2690, 2015, 10º), la solución de conflictos entre particulares por un tercero (TC Rol N° 4012-17-CPR, 2018, 29°) o simplemente el establecimiento o afectación de derechos de terceros (TC ROL Nº 176, 1993, 3º), la aplicación del derecho o la equidad mediante un raciocinio mental (TC Rol Nº 513-06, 2007, 12°), la configuración legislativa de un procedimiento contencioso (TC Rol Nº 1448-09, 2010, 16º), así como la idoneidad de cumplir los requisitos de la garantía de un procedimiento racional y justo[3].

2. Las funciones administrativas

Para distinguir entre una función administrativa y jurisdiccional debemos tomar como punto de partida el criterio residual, según el cual corresponden a la administración pública las materias distintas a las funciones legislativas y jurisdiccionales. Pero también encontremos elementos materiales que caracterizan la función administrativa, en torno a la defensa de los intereses generales (Moraga, 2011, p. 235; Colombo, 1991, p. 45), como la contrapartida de la resolución de conflictos entre intereses individuales, que define la función jurisdiccional civil.

Mientras que la función jurisdiccional tiene por objeto la constatación y sanción o reparación de la lesión de un derecho subjetivo (Ferrajoli et al, 2001, p. 26; González, 2014, p. 130; Alcalá-Zamora y Castillo, 1992, p. 51; Bordalí, 2007, p. 7 y 2013; Ramos, 1984, p. 424)[4], el ámbito natural donde actúa la administración es el de los intereses generales.

3. Las relaciones jurídicas multipolares

Lateoría de las relaciones jurídicas triangulares o multipolares nos permitirá construir una teoría integrada de las relaciones jurídicas, la cual comprende, por una parte, el bien jurídico protegido, que pone en marcha la actuación del Estado; y por otra, el derecho de libertad afectado, en el caso de actuaciones de intervención del poder público. Desde este punto de vista, podemos formular las siguientes tesis:

– Una función administrativa se plantea en la resolución de conflictos, en que el Estado se encuentra obligado a brindar protección a bienes jurídicos y el legislador ha resuelto limitar la libertad de un individuo. La forma de protección de tales bienes jurídicos es la protección mediata o refleja del individuo, a través de la protección de un interés general (por ejemplo: requisitos sanitarios).

-Una función administrativa se plantea en la resolución de conflictos, en que el Estado se encuentra obligado a brindar protección a bienes jurídicos y el legislador ha resuelto establecer un mecanismo de protección directa e inmediata de un interés individual, otorgando a un particular un poder jurídico para exigir una conducta positiva del Estado, sin limitar la libertad de otro individuo. Encontraremos en este caso el concepto de derecho subjetivo público, de carácter prestacional (por ejemplo: prestaciones directas de derecho social o deberes de protección).

-Una función administrativa se plantea en la resolución de conflictos, en que el Estado se encuentra obligado a brindar protección a bienes jurídicos y el legislador ha resuelto limitar la libertad de un individuo. La forma de protección de tales bienes jurídicos es la protección mediata o refleja del individuo, a través de la protección de un interés general, que consiste en un reproche menos grave, utilizando solo penas distintas a la privación de libertad, generalmente de multa. En estos casos, a diferencia de la sanción, la prohibición de la conducta puede servir de fundamento a pretensiones de derecho subjetivo, que deben ser resueltas a través de una función jurisdiccional civil (por ejemplo: la Inspección del Trabajo).Referencias Bibliográficas:

Alcalá-Zamora y Castillo, Niceto (1992): Estudios de teoría general e historia del proceso (1945-1972) (México D.F., Universidad Nacional Autónoma de México), Tomo I.

Bordalí Salamanca, Andrés (2007): “Análisis crítico de la función e independencia judicial en el Derecho chileno”, en Couso, Jaime y Atria, Fernando (editores), La judicatura como organización (Santiago: Instituto de Estudios Judiciales).

Bordalí Salamanca, Andrés (2018): “El régimen de responsabilidad disciplinaria de los jueces chilenos y su inadecuación a las exigencias constitucionales”, Ius et Praxis, 24, 2: pp. 513-548.

Brewer-Carías, Allan (1983): “El concepto de Derecho administrativo en Venezuela”, Revista de administración pública, 100: pp. 685-704.

Brewer-Carías, Allan (2015): “Sobre el concepto del Derecho Administrativo”, en Curso de derecho administrativo iberoamericano (INAP), pp. 25-72.

Colombo Campbell, Juan (1991): La jurisdicción en el Derecho Chileno (Santiago, Editorial Jurídica de Chile).

Ferrajoli, luigi et al (2001): Los fundamentos de los derechos fundamentales (Madrid: Trotta).

González Álvarez, Roberto (2014): “El nuevo paradigma de la garantía de la jurisdicción”, Ars Boni et Aequi, 10, 1: pp. 119-150.

Moraga Klenner, Claudio (2011): “¿Existen en Chile procedimientos administrativos que presentan, también, una naturaleza jurisdiccional?”, Derecho PUCP, 2, 67: pp. 231-251.

Ramos Ortells, Manuel (1984): “Aproximación al concepto de potestad jurisdiccional en la Constitución Española”, Anuario de la Facultad de Derecho, 3: pp. 415-458.

[1] Espinoza Rausseo, Alexander, & Rivas Alberti, Jhenny (2020). El concepto de la función administrativa y su delimitación frente a los actos de naturaleza jurisdiccional. Revista Justicia & Derecho, 3(2), 1-18. https://doi.org/10.32457/rjyd.v3i2.532.

[2] Es el caso de la mediación obligatoria en materia de salud (TC Rol Nº 2042-11, 2012, 30º), de las comisiones conciliadora y arbitrales en concesiones de obras públicas (TC Rol Nº 236-96, 1996, 11º), reiterado en TC Rol Nº 1536-09, 2009, 6º; de los Tribunales Arbitrales en materias de Propiedad Industrial (TC Rol Nº 119-91,1991, 7º), de Registro de Variedades Protegidas (TC Rol Nº 195-94, 1994, 6º), de concesiones de bienes fiscales (TC Rol Nº 360-02, 2002, 7º) y de servicios de telecomunicaciones (TC Rolº 2191-12, 2012, 19º).

[3] Véase al respecto, las referencias en nota N° 4.

[4] Véase también una relación detallada de las teorías subjetivas y objetivas de la función jurisdiccional en Pérez-Cruz (2015) y Nieva (2017).