La imprescriptibilidad de la nulidad administrativa declarativa de derechos patrimoniales: aparición, desaparición, ¿reaparición?

Este artículo fue publicado originalmente en ElMercurioLegal el 2.07.2020

Pedro Harris

Aparentemente, el aparecer, desaparecer y reaparecer podrían sintetizar la jurisprudencia sobre el carácter imprescriptible que presenta la nulidad administrativa declarativa de derechos patrimoniales. Aunque el origen de esta institución pueda remontarse a disposiciones anteriores, su aparición en los arts. 6 y 7 de la Constitución de 1980 fue inicialmente afirmada por la sentencia de la Corte Suprema Pérsico Paris con Fisco, de 1997, ocasión en la que el máximo tribunal sostendría que “nunca podría el solo transcurso del tiempo devenir fuente de un derecho que ab initio no nació”.

No transcurriría mucho tiempo para que esta afirmación desapareciera. En su sentencia Aedo con Fisco, de 2000, la Corte Suprema distinguirá la imprescriptibilidad de la nulidad y la prescripción de la reparación de daños causados por la Administración, alcanzando (en el sentido opuesto, por cierto) la finalidad anticipada por la sentencia de la Corte de Apelaciones de Santiago Baltra Moreno con Fisco, de 1996: “Conjugar armoniosamente la necesaria sanción constitucional de nulidad para aquellos actos estatales que la vulneran, y la prescripción como arbitrio de paz social y seguridad jurídica”.

Aedo con Fisco no limitó la imprescriptibilidad de la nulidad de derecho público (pues solo afectó a ciertas acciones de reparación), distinguió una acción de nulidad y otras de contenido patrimonial (asimiladas a un recurso de plena jurisdicción desde la sentencia de la Corte Suprema Droguett con Ejército, de 2013). Si bien su finalidad fue conservar el carácter imprescriptible de la primera y prescriptible de las segundas, tal separación no era sostenible ante actos de contenido patrimonial, pues el efecto retroactivo de la nulidad era equivalente a la reparación.

Esto explica la importancia de la sentencia de la Corte Suprema Eyzaguirre Cid con Fisco, de 2007, ocasión en la que el máximo tribunal afirmará su competencia para recalificar la acción ejercida, con independencia de si lo solicitado por el demandante consistía en la nulidad o en la reparación de daños. A partir de esta competencia, la Corte Suprema ha afirmado constantemente la conversión de la acción de nulidad de derecho público en una plena jurisdicción si ella ampara un derecho patrimonial, sujetándose en tal caso a la prescripción general de las acciones del Código Civil.

El carácter patrimonial de los derechos ha permitido que la nulidad sea recalificada como una plena jurisdicción (sujeta a prescripción) en ámbitos diversos, como la regularización de un predio (Corte Suprema, Gardilcic con Empresas de Servicios Sanitarios, de 2013), el no otorgamiento de una pensión a beneficio propio (Corte Suprema, Mellado con Fisco, de 2015) o de un cónyuge fallecido (Corte Suprema, Rojas con Fisco, de 2015) y la enajenación de viviendas (Corte Suprema, Villa Aconcagua con Serviu Valparaíso, de 2019).

Aunque la extensión de esta recalificación refleje el carácter patrimonial que suelen tener las pretensiones administrativas, las acciones de nulidad y de plena jurisdicción tienen diferencias relevantes para computar el plazo de prescripción. Frente a la nulidad, la existencia de un acto y su publicidad explican que su validez deba ser examinada “en relación con las normas que regían la materia en la fecha en que se perfecciona” (Corte Suprema, Abrego Diamantti con Fisco, de 2007). Sin embargo, estas condiciones no siempre operan frente al recurso de plena jurisdicción.

En ciertos casos el recurso de plena jurisdicción se asimila a una acción de responsabilidad por falta de servicio, rigiendo la prescripción de cuatro años del art. 2332 del Código Civil, respecto de la cual se han afirmado dos dies a quo. Uno asociado al hecho generador del daño (Corte Suprema, Pizani con Fisco, de 2004) y otro a su manifestación (Corte Suprema, Vera con Fisco, de 2017). Si la dictación del acto nulo corresponde al hecho generador, el cómputo desde de la manifestación del daño extenderá el plazo para ejercer el recurso de plena jurisdicción.

En otros casos, el recurso de plena jurisdicción no es asimilable en tales términos, rigiendo la prescripción de cinco años del art. 2515 del Código Civil. Ya que esta se computa “desde que la obligación se haya hecho exigible” (art. 2514 del Código Civil), se requiere de una publicidad adecuada del acto (de otra forma, no sería exigible), lo que no siempre podrá asegurarse, ya sea porque la actividad carece de carácter formal, ya porque teniendo tal carácter, su publicidad impide este conocimiento (Corte Suprema, Ossandon con I. Municipalidad de Valparaíso, de 2013).

Una muestra de esta dificultad puede observarse en la reciente sentencia de la Corte Suprema Moya Candia con Fisco, de 2020. Frente a una demanda de nulidad de regularización de bienes raíces el máximo tribunal ha reiterado en este caso la posición afirmada desde la Sentencia Eyzaguirre Cid con Fisco, de 2007, recalificando la acción ejercida como un recurso de plena jurisdicción, que se encontraría sujeto a la prescripción de cinco años del art. 2515 del Código Civil. En la especie, dicha recalificación llevará a que la Corte Suprema declare la prescripción del recurso contencioso ejercido.

No obstante, el máximo tribunal ha aceptado que el demandante pueda acreditar el conocimiento posterior del acto¹. Si esta fecha no tiene límites en el tiempo, cabe preguntarse si reaparece, al menos en parte, el carácter imprescriptible de la nulidad declarativa de derechos patrimoniales. Esta vez, bajo la forma de un recurso de plena jurisdicción, sujeto a un dies a quo diverso a otras acciones, el que ya ha permitido extender en más de 50 años la prescripción en el ámbito extracontractual (Corte Suprema, Perret con Corporación Municipal de Concepción, de 2016).

¹  “[S]i bien la actora manifestó que tomó conocimiento de la existencia de dicho acto administrativo con mucha posterioridad a su dictación, ninguna prueba rindió a ese respecto” (cons. 12). A contrario sensu, de rendirse la prueba, podrá eventualmente acreditarse el desconocimiento del acto administrativo, si sus formalidades no resultan apropiadas.  

Sentencias citadas:

– SCA de Santiago de 28 de octubre de 1996, Baltra Moreno con Fisco, RDJ 3-1996, p. 52.
– SCS de 20 de noviembre de 1997, Pérsico Paris con Fisco, rol: 34087-1995.
– SCS de 28 de noviembre de 2000, Aedo con Fisco, rol: 852-2000.
– SCS de 15 de abril de 2004, Pizani con Fisco, rol: 1234-2002.
– SCS de 28 de junio de 2007, Eyzaguirre Cid con Fisco, rol: 1203-2006.
– SCS de 29 de noviembre de 2007, Abrego Diamantti con INP, rol: 4358-2007.
– SCS de 4 de enero de 2013, Droguett con Ejército, rol: 5288-2010.
– SCS de 8 de abril de 2013, Gardilcic con Empresa de Servicios Sanitarios, rol: 8867-2012.
– SCS de 2 de mayo de 2013, Ossandon con I. Municipalidad de Valparaíso, rol: 3918- 2012.
– SCS de 23 de abril de 2015, Rojas con Fisco, rol: 23434-2014.
– SCS de 14 de mayo de 2015, Mellado con Fisco, rol: 715-2015.
– SCS de 14 de noviembre de 2017, Vera con Fisco, rol: 83397-2016.
– SCS de 23 de marzo de 2017, Perret con Corporación Social Municipal de Concepción, rol: 42433-2016.
– SCS de 4 de septiembre de 2019, Villa Aconcagua con Serviu Valparaíso, rol: 15489-2018.
– SCS de 28 de mayo 2020, Moya Candia con Fisco, rol: 7410-2019.