Parcelas de agrado: litigios, medio ambiente y cambio climático

Publicada originalmente en DiarioConstitucional el 28.01.2021

Durante los últimos años las denominadas parcelas de agrado se han convertido en alternativas de descanso y búsqueda de tranquilidad. En el año 2020 pareciera que la demanda por este tipo de bienes se incrementó, a pesar de algunos cuestionamientos administrativos y judiciales que han puesto en jaque este lucrativo negocio.

En efecto, dado el aumento significativo de loteos irregulares, ilegales, o derechamente delictuales, es necesario comprender algunos aspectos básicos tanto del DL 3516/1980 que establece normas de división de predios rústicos, como del DFL 458 sobre Ley General de Urbanismo y Construcciones, a la luz de algunos pronunciamientos relevantes del año 2020, estimando que a partir de tales decisiones pueda aumentar la conflictividad a través de distintas vías, administrativas y/o judiciales.

En Octubre de 2020 la Corte Suprema en causa Rol N°62.948-2020 confirmó una decisión de Contraloría Regional de Los Ríos, por la cual el Órgano Contralor declaró ilegal el proyecto Bahía Panguipulli, consistente en un loteo de 228 parcelas[1], por no contar con permisos de cambio de uso del suelo, pues la sola subdivisión autorizada por el SAG no habilita dicho objeto. Asimismo, en Julio de 2020 previo a la sentencia de la Corte Suprema, la SMA impuso una multa de 351 UTA en contra de la inmobiliaria dueña del proyecto, quien habría eludido el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, pues se trataba de un proyecto con fines habitacionales superior al permitido por la ley[2]. Actualmente dicha multa se encuentra sujeta a reclamación en la causa R-28-2020, del Tercer Tribunal Ambiental.

Posteriormente, en diciembre de 2020 el Tribunal de Juicio Oral en lo Penal de La Serena, en causa RIT-11-2020, condenó a tres desarrolladores de proyectos inmobiliarios, por los delitos de asociación ilícita, estafa y loteos irregulares, imponiendo penas privativas de libertad, debiendo cumplir de forma efectiva, además de pagar sendas indemnizaciones por daño moral, dado que se habría incumplido la prohibición del DL 3516, en orden a subdividir terrenos rurales menores a 5.000 metros cuadrados.

Frente a estas decisiones, que algunos han calificado de “Copernicanas”, es posible desprender algunas conclusiones. En el primer caso, el desarrollador del proyecto ha omitido un acto administrativo esencial, debiendo soportar el respectivo procedimiento sancionador ambiental. En el segundo caso, por el contrario, se ha cometido un delito que tiene como resultado la imposición de una pena privativa de libertad y otras accesorias, además del pago de una indemnización.

En tercer lugar, las víctimas de loteos contrarios a la legalidad, podrían en el futuro recurrir a la justicia a través de las siguientes acciones, según sea el caso: a) iniciar una demanda por ley 19.496 sobre protección a los derechos de los consumidores, ante el Juzgado de Policía Local competente; b) iniciar una demanda civil de resolución de contrato, ante el Juez de Letras[3]; c) iniciar una acción penal y civil, ante el Juzgado de Garantía Competente; d) iniciar una denuncia ante la SMA según la ley 20.417, o bien, una demanda para la reparación del daño ambiental conforme a la ley 20.600. Este es el escenario procedimental al cual deberán recurrir los perjudicados, víctimas o interesados, respecto de loteos irregulares.

Sin embargo, pese a estas importantes decisiones y al escenario de la litis, aún existe un problema respecto del cual el Estado y las más de 76 mil parcelaciones que actualmente existen en Chile, no han reparado ni observado: los efectos ambientales y climáticos que implica desarrollar un proyecto inmobiliario en zonas de aptitud agrícolas, ganaderas o forestales, teniendo presente las actuales políticas de fomento, que pretenden convertir a nuestro país en una potencia agroalimentaria.

Recordemos que Chile forma parte de dos Tratados Internacionales muy relevantes en la actualidad: la Convención Marco de Naciones Unidas Sobre Cambio Climático de 1992 (CMNUCC) y el Acuerdo de París de 2015 (AP), bajo cuyos postulados es posible identificar que Chile cumple siete de los nueve criterios de vulnerabilidad frente al Cambio Climático, destacando a la desertificación, las sequías, terrenos áridos o semiáridos, los bosques, zonas costeras bajas, entre otros.

Frente a este marco Internacional, el país se encuentra diseñando una serie de políticas públicas, en materia de mitigación y adaptación a los eventos climáticos extremos, entre las cuales destaca el proyecto de Ley Marco de Cambio Climático que se tramita en el Congreso (B.13.191-12). En el mismo sentido, en cumplimiento del Acuerdo de Paris, en abril de 2020 el país evacuó sus Contribuciones Nacionalmente Determinadas (NDC), incorporando metas más ambiciosas de reducción de emisiones. De esta manera la NDC se compromete a que antes de 2030, “Chile habrá incorporado a procesos de restauración un millón de hectáreas, priorizando aquellos con mayor vulnerabilidad social, económica y ambiental. Esto permitirá aplicar nuevos esquemas para alcanzar la sostenibilidad económica, ambiental y social en el largo plazo de terrenos erosionados o degradados, a través de la recuperación de productivas de suelos agrícolas y forestales, la conservación y manejo sostenible de bosques y ecosistemas, y el rescate y protección de la biodiversidad”.

Por su parte, el IPCC en el año 2020 evacuó el informe especial sobre Cambio Climático y la Tierra, el cual fue categórico al señalar: “La tierra constituye la base principal para el sustento y el bienestar humanos, incluidos el suministro de alimentos, agua dulce y muchos otros servicios ecosistémicos, así como para la biodiversidad. El uso humano afecta directamente a más del 70 % (probabilidad del 69 % al 76 %) de la superficie terrestre global libre de hielo… Según las proyecciones, la expansión urbana daría lugar a la conversión de las tierras de cultivo, lo que generaría pérdidas en la producción de alimentos (nivel de confianza alto). Ello puede generar riesgos adicionales para el sistema alimentario”[4].

Por otro lado, la FAO estima que actualmente existen 821 millones de personas que sufren hambre crónica, esperando que dicha cifra aumente a 2.500 millones al 2050.

Pese a tales antecedentes, resulta a lo menos paradójico que en Chile miles de hectáreas de terrenos de aptitud agrícola, ganadera o forestal, actualmente estén siendo destinadas para el desarrollo de proyectos inmobiliarios, que no cumplen con los mínimos estándares de sustentabilidad, con la mirada cómplice de un Estado Legislador ausente, que mantiene vigente una regulación propia de los años 80 y que no se condice con políticas públicas actualmente vigentes[5] y otras en marcha, entre las cuales huelga destacar el proyecto de ley que crea el Ministerio de Agricultura, Alimentos y Desarrollo Rural (B.13.218-06) y el proyecto de ley sobre Eficiencia Hídrica y Adaptación al Cambio Climático para el Sector Agrícola (B.13.179-09), que agrega la letra t) al artículo 10 de la ley 19.300.

Así, en el Mensaje Presidencial, de fecha 22 de enero de 2020, con que se iniciaba el primero de dichos proyectos, junto con reconocer la relevancia del sector en términos de ingresos y empleo, advierte:

“Una mejor alimentación, uso del agua y cuidado del medio ambiente son algunos de los desafíos más importantes para incrementar tanto nuestra oferta nacional como exportadora. Para esta última, será necesario ampliar la superficie regada en los próximos años a fin de proyectar un aumento en las exportaciones en porcentajes significativos durante las próximas décadas”.

Por su parte, el INE en su informe anual sobre Medio Ambiente año 2020, advierte que “A nivel mundial se ha experimentado un gran aumento en la degradación de los suelos. La pérdida de tierras cultivables es de 30 a 35 veces superior al ritmo histórico. Las sequías y la desertificación han aumentado significativamente, generando pérdidas en tierras cultivables equivalentes a 12 millones de hectáreas, afectando a comunidades pobres en todo el mundo”[6]. Agrega, el informe, que en Chile Continental el 54% de los suelos corresponden a suelos productivos en términos agrícolas y que actualmente existen 36,5 millones de hectáreas con algún nivel de erosión (48,7% del territorio chileno).

En el segundo proyecto, coherente con el desarrollo agrícola de Chile y en consonancia con el proyecto sobre Eficiencia Energética (B.11489-08) se pretende incorporar al artículo 10 de la ley 19.300, una nueva causal de ingreso al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, en los siguientes términos:

«t) Proyectos de riego y/o cultivo agrícola, según sus magnitudes, uso de agua en función del balance hídrico de la cuenca, tipo de cultivo, tecnología de riego, suelo y zona del país.»

Resulta curioso, además, cómo los desarrolladores de estos proyectos inmobiliarios ofertan parcelas de agrado, con áreas comunes, acceso a ríos, lagos, “zonas ecológicas”, entre otros motivantes, sin contar con la urbanización respectiva, única forma de evitar la contaminación de aguas subterráneas, por dar solo un ejemplo. Sorprende, además, cómo los órganos del Estado con competencias en estas materias, actúan de forma totalmente permisiva, descoordinada y sin cumplir con uno de los principios básicos del derecho internacional del medio ambiente: el principio precautorio institucional. Lo que no sorprendería es que, si se mantiene el statu quo, el riesgo de litigios aumente de forma considerable, sobre todo en su faz ambiental y climática.

En definitiva, frente a la actual regulación y falta de fiscalización[7], queda en evidencia una contradicción supina, y el riesgo de fracaso de una política pública que viene desarrollándose desde largo tiempo, con el objeto de convertir a Chile en una potencia agroalimentaria, uno de los principales desafíos frente al cambio climático. (Santiago, 28 enero 2021)

 

Bibliografía.

Fernández B., Manuel. Chile y el cambio climático: la urgencia de actuar. Ediciones El Mercurio, 2020.

IPCC. El cambio climático y la tierra, informe especial, 2020.

INE, informe anual Medio Ambiente, 2020.  

Marquet, Pablo et al. Cambio de uso del suelo en Chile: oportunidades de mitigación ante la emergencia climática. Comité Científico COP25, Chile, 2019.

Boletin Nº13.218-06.

Boletin Nº13.191-12.

Boletin Nº11489-08.

Ley 20.600/2012.

DFL 458/1979.

DL 3516/1980.

[1] Inversiones Panguipulli SpA adquirió y fusiono 6 predios rústicos contiguos ubicados en el Kilómetro 3 del camino Chauquén, en la comuna de Panguipulli, Región de los Ríos, dando origen al inmueble denominado “Lote Uno Fusionado” de una superficie aproximada de 141 hectáreas, el que se subdividió en 228 lotes.

[2] El procedimiento administrativo de la SMA se tramitó en el expediente rol D-110-2018 y, pese a la opinión del SEA, impuso la comentada sanción a Inmobiliaria Panguipulli SpA, por incumplir lo dispuesto en el artículo 3 letra g) del Reglamento del SEIA y artículo 35 b) de la LO-SMA, entre otros.

[3] Ante la eventual negativa del CBR de inscribir la propiedad, por falta de urbanización, podría el interesado insistir judicialmente a través del procedimiento no contencioso respectivo. Sin embargo, dado los claros términos del artículo 7º Ley General de Urbanismo y Construcciones, pareciera que dicha instancia judicial es poco auspiciosa.

[4] IPCC, 2020.

[5] Destaquemos la ley 20.412/2010 que establece un sistema de incentivos para la sustentabilidad agroambiental de los suelos agropecuarios.

[6] INE, informe anual Medio Ambiente 2020.

[7] ¿Qué resultados pudo obtener la Comisión Interministerial de Ciudad, Vivienda y Territorio, creada por DS34/2015?