¿Qué ha dicho la Corte Suprema de las competencias asignadas a los juzgados de Policía Local?

Publicado originalmente en el ElMercurio el 31.12.2020

Andrés Celedón

Las competencias asignadas a los juzgados de Policía Local crecen exponencialmente en un variopinto de temas, pero todos encuadrados prácticamente en figuras infraccionales, transitando por un sinnúmero de legitimados activos facultados para encausar la acción infraccional, fórmulas distintas de valorizar las multas (UTM, IMM, UF y porcentajes sobre un factor determinado) y, otro tanto, en cuanto al destinatario de la misma (municipal, fiscal y Ministerio de Obras Públicas), variedad de plazos de prescripción, denominaciones distintas para atribuir factores de competencia, variedad de informes que deben remitirse a distintos organismos, prescripciones, entre otros.

Varios son los proyectos de ley en actual tramitación en el Congreso Nacional, por lo que surgen preguntas tendientes a determinar cuáles son los criterios que se tienen en consideración al momento de determinar qué factor o factores permiten atribuir competencia a los juzgados de Policía Local, resultando interesante revisar las discusiones parlamentarias y lo que ha señalado nuestro máximo tribunal al momento de informar cada una de las nuevas materias que se asignan a esta judicatura.

Ya el legislador del año 1937 y de 1963 trató de determinar sus objetivos. Así, el proyecto de 1937 vino a llenar una sentida aspiración nacional, cual era de dotar a los juzgados de Policía Local de competencia en cuanto a faltas y contravenciones a las disposiciones reglamentarias y, con una competencia limitada (en cuanto a la cuantía), en materias de daños y perjuicios. Por otro lado, el proyecto de 1963 contemplaba la idea del legislador de una justicia para los pobres, ya que “para nadie es desconocido el hecho de que los ciudadanos modestos les es en extremo difícil recurrir a los tribunales, ya sea por la asistencia profesional que deben requerir de defensa de sus derechos, por la lentitud y complejidad del procedimiento y lo oneroso de las costas que satisfacer, o por las distancias que dificultan enormemente su comparecencia a los correspondientes juzgados (…) mediante las reformas propuestas se otorga competencia a los jueces de Policía Local para conocer de toda aquella gama de contiendas y dificultades de escasa cuantía que afectan al diario vivir de nuestras clases más modestas”¹.

Sin embargo, en la actualidad la realidad ha cambiado y la denominación cae en un desfase peyorativo, demasiado discriminador (justicia de los pobres), junto a la transferencia de competencia de faltas al sistema penal. Pese a los intentos de establecer una verdadera justicia vecinal-local, con el correr del tiempo la raíz infraccional de estos tribunales se ha mantenido inalterada e incluso profundizada con las nuevas materias de competencia, sin perjuicio de que al menos en siete materias de su competencia pueden conocer de acciones civiles que deriven de un hecho infraccional.

Uno de los mayores debates en el derecho comparado, es ¿a qué sistema se adscribe la justicia infraccional o contravencional? Por un lado, están aquellos que sostienen que se orientan más a una derivación del Derecho Penal, otros a figuras del Derecho administrativo y, por supuesto, los ecléticos que lo orientan a una mixtura penal-administrativa.

Nuestro país no ha desarrollado una discusión en relación la existencia de un sistema infraccional y, más bien, hemos asistido a una posición tranquila de mantener el dogma ecléctico. Sin embargo, desde la introducción del concepto de infracción ya han transcurrido más de 150 años, razón por la cual debemos avanzar en tratar de situar el derecho contravencional o infraccional como una rama autónoma, con una estructura, características y principios propios que logren sustentar un sistema proporcional, racional y en sintonía con el resto de los subsistemas jurídicos, pero no absorbidos por ellos, como puede inferirse de algunas corrientes o voces de opinión.

En diversos sistemas han existido intentos de esbozar una justicia de pequeños asuntos. Así, por ejemplo, en Brasil la experiencia data del año 1984, mediante la Ley Federal N° 7.244, de 7 de noviembre 1984, se creó el Tribunal Especial de Pequeñas Causas, que fue derogado por Ley N° 9.099, de 26 de septiembre de 1995, por tribunales especiales civiles y especiales criminales para quitarles la voz de cuestiones menores y abocarse a otros asuntos que permitieran una descongestión del sistema procesal. En Francia y España existieron serios intentos con la llamada Justicia de Proximidad (abocada a temas penales menores), también con poco éxito.

Ahora bien, las corrientes que fundamentan el derecho contravencional, en el Derecho Administrativo se dirigen a regular las potestades del Estado, sin embargo, los que apoyan el derecho contravencional en el Derecho Penal lo sustentan en el poder de policía del Estado, sin embargo, con el ascenso del constitucionalismo se orientan más bien a objetivos de bienestar general. Quiroga Lavíe sostiene que el poder de policía tiene una raíz americana y otra europea: la primera, orientada a regular aspectos de salubridad, higiene y moralidad, en cambio, la segunda, más bien orientada a intereses de bienestar general.

Desde otro punto de vista, Elizalde, citando a Roberto Goldsmitch, en su Derecho Contravencional nos dice que “la infracción a los preceptos del derecho penal administrativo no son delitos, las acciones a ellos no son penas y el contraventor no es delincuente”²; razón por la cual el derecho infraccional o contravencional debería orientar su finalidad a acciones que vayan más allá de normas sancionatorias, a normas que se orienten a una adecuada convivencia social, introduciendo, por ejemplo, criterios de término anticipado del conflicto infraccional mediante soluciones colaborativas, como muchas veces ocurre en la práctica.

Ahora bien, y dado que la jurisprudencia de nuestros tribunales es escasa, en este debate hemos revisado los diversos informes, evacuados por nuestro máximo tribunal, relativos a materias de competencia de los juzgados de Policía Local. Al respecto, podemos distinguir variados e interesantes temas: a) sede jurisdiccional natural para conocer de infracciones, b) un sistema de multas proporcionales, c) creación de nuevas figuras infraccionales con tipos más específicos y completos, d) incentivos a los denunciantes para el cumplimiento de la norma y e) normas del debido proceso.

a) Sede jurisdiccional natural para conocer de infracciones: desde 1854 a la fecha el camino de los juzgados de Policía Local ha estado marcado por una competencia en materias infraccionales con más o menos intensidad en temas civiles y algunos fríos intentos en materias vecinales, respecto de las cuales hoy ni siquiera existe un concepto a partir del cual comenzar la discusión.

Nuestra Corte Suprema, en Oficio N° 170³, indicó que “resulta conveniente establecer una norma de atribución de competencia respecto de tales tribunales, que les encargara el conocimiento de aquellas materias a que se refiere el proyecto, si esa es la decisión legislativa, ya sea en la misma disposición o en la ley 18.289, puesto que el artículo 62 alude únicamente al procedimiento”; misma situación que se recalcó en el Oficio N° 14.442⁴ al informar que “la aplicación de la multa y la reclamación de la misma se regirán por las disposiciones contenidas en la Ley Nº 18.287”; no indica expresamente que la competencia sea de los jueces de policía local, por lo que sugiere que se establezca que se regirán por “las disposiciones de la Ley N° 18.287 a efectos de la aplicación y reclamación de la multa. Esta remisión, si bien es suficiente para asignar competencia absoluta a los tribunales que conocerán de las denuncias por contravención —juzgados de policía local—, no aclara la competencia territorial del juzgado que conocerá de ella, por lo que sería deseable que el legislador explicitara la regla, sin perjuicio de estimarse acertada la elección de radicar estos asuntos ante los juzgados de policía local, dada su estrecha vinculación local y experiencia en control de normas de policía, como la propuesta”.

Refuerza lo anterior el informe contenido en el Oficio N° 192-2019⁵, por el cual se expresó que “en la medida que tales tribunales son los que conocen de la gran mayoría de las infracciones que conducen a la imposición de multas y estando regulado respecto de ellos un procedimiento” y reforzado por el Oficio N° 45-2020⁶, en cuanto a la competencia asignada, dice que “parece adecuado desde que el conflicto se instala en una relación de consumo que une al emisor y usuario, materia entregada, por regla general, al conocimiento de los tribunales de Policía Local”.

En el mismo orden de ideas, y para evitar la duplicidad de competencias, el Boletín 3875-11⁷ expresó que “la norma del artículo 59 correspondería conciliarla con la disposición prevista en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, por la duplicidad de magistraturas que pudieran conocer de la misma materia” e informando, mediante el Oficio N° 70-2012⁸, expresó que, en concordancia con el Oficio 259-2009, no merece objeciones la asignación de competencias a los juzgados de Policía Local.

b) Un sistema de multas proporcionales: en el Oficio N° 31-2019⁹, así como al informar la Ley N° 21.100¹⁰, en relación a los montos de las multas, indicó que deben ser determinadas considerando una serie de variables, por lo que se sugiere que en su determinación se contengan parámetros para graduar su monto, lo que permitiría homologar los criterios y el quantum de la sanción, ello reforzado con lo indicado en el Oficio N° 192-2019¹¹ al expresar que “no se establecen reglas especiales que permitan al juez de policía local determinar, en concreto, la multa que aplicará. De esta manera, el juez podrá recorrer toda la extensión de multa, sin que el legislador fije criterio alguno que sirva de orientación. Esta indeterminación parece ser deficitaria, por lo que se sugiere introducir elementos normativos a los que acudir, tales como reiteración, reincidencia, volumen del material extraído o beneficio económico obtenido”.

c) Creación de nuevas figuras infraccionales con tipos más específicos y completos: en el Oficio N° 31-2019¹² se expresó que “toda norma que pretenda establecer una sanción, conforme lo indica la doctrina debe tener en consideración los aspectos que están relacionados básicamente con la determinación del sujeto activo, verbo rector, interés jurídico protegido, la culpabilidad, la antijuridicidad y la penalidad” , ya que el sujeto activo de la conducta infraccional no resultaba precisado en forma clara entre el dueño del establecimiento y los dependientes y al respecto se sugiere la precisión del sujeto activo, que debería estar relacionado con quien desempeña la actividad mercantil o intermediación, a título gratuito u oneroso, de las pajitas o bombillas de plástico.

Y, en este sentido, en relación a la legitimación activa, en el Oficio N° 274¹³, la Corte Suprema expresó que no indica “quién puede accionar, por lo que sería conveniente precisar si se trata de una acción popular o, por el contrario, solo compete a la Dirección de Obras Municipales, como autoridad fiscalizadora, o bien a los propietarios y a las municipalidades”, por otro lado, en este mismo orden de ideas, en el Oficio N° 192-2019 (ya citado), se sugirió “especificar expresamente que la procedencia de la acción popular para denunciar, es sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley Nº 18.287, esto con la finalidad de evitar interpretaciones que, por aplicación del principio de especialidad, redunden en el no uso de esta norma para estos casos”, sugiriendo ampliar la legitimación a funcionarios de la Corporación Nacional Forestal y Carabineros de Chile, por otro lado, en el mismo oficio se indicó que “la imposición de exigencias desproporcionadas” para denunciar “podría generar el aumento de una actividad clandestina y fuera de la regulación, contraria a lo que se busca en la norma”.

d) Incentivos a los denunciantes para el cumplimiento de la norma: un problema que se ha manifestado es el destino de las multas; así en el Oficio N° 274 (ya citado), en el caso que el fiscalizador sea el municipio, en bienes nacionales de uso público, no queda claro cómo se hará efectiva la responsabilidad. Igual situación se consignó en el Oficio N° 170 (ya citado) al hacer “presente que el destino de la multa al respectivo municipio incentiva la fiscalización, pero significó con motivo de los fotorradares una desvirtuación de la sanción, aspecto que debería ser prevenido”, reiterándose en el Oficio N° 192-2019 (ya citado) que al no existir incentivos para la denuncia, el particular se limita a tener calidad de denunciante, “pero no se indica nada respecto de ser parte activa en el proceso”, sin mayores incentivos, como el contemplado en el artículo 42 de la Ley N° 17.288, que legisla sobre Monumentos Nacionales.

e) En cuanto a las normas del debido proceso: en el Oficio N° 70-2012¹⁴ se indicó expresamente que “este precepto no contempla la posibilidad de oír al denunciado, lo que atenta contra la garantía constitucional del debido proceso. Si el denunciado no tiene la posibilidad de ser escuchado, no podría existir aquí un justo y racional procedimiento”.

f) Finalmente, una nueva competencia se viene otorgando en la judicatura local, cual es la de ser un ente jurisdiccional encargado de revisar actos de la administración, más específicamente su potestad sancionatoria, una especie de tribunal contencioso administrativo, siendo la multa recurrible ante el juez de policía local (Oficio Nº 192-2019) siempre (a) que en la fase administrativa solo pueda aplicarse respecto de infracciones que no supongan hechos complejos, que sean fácilmente detectables; (b) que las infracciones tengan previstas consecuencias bien establecidas en la ley y que no resulten demasiado gravosas para sus sujetos pasivos y (c) que se estipule un procedimiento recursivo adecuado y expedito ante el juzgado de Policía Local que alcance a compensar la ausencia de una “audiencia previa” en favor del infractor.

Como pudimos revisar en esta opinión, la Corte Suprema ha ido colaborando en la estructuración de una justicia infraccional, sede natural de los juzgados de Policía Local, adecuándolo a las modernas técnicas procesales, pero configurando figuras infraccionales que permitan la estructuración de un derecho contravencional con rasgos propios, pero también definidos, donde primen los principios de un debido proceso, y, nosotros agregamos, una tutela procesal diferenciada eficiente y eficaz, con miras al justiciable.

* Andrés Eduardo Celedón Baeza es abogado, licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Concepción, magíster en Derecho por la U. Degli Studi di Génova y máster en Economía y Derecho del Consumo de la U. Castilla La Mancha. Actualmente se desempeña como docente de Derecho Procesal Civil y Derecho de Policía Local, además de ser integrante del Centro de Regulación y Consumo de la U. Autónoma de Chile y de la Red Procesal de Investigadores.

¹ Historia de la Ley 15.123. Mensaje del Ejecutivo que modifica la ley N° 6.827, sobre Organización y Atribuciones de los Juzgados de Policía Local.
² Elizalde, Patricia. “El derecho Contravencional”. Cathedra Jurídica.Buenos Aires 2011. Pág. 32.
³ Informe del proyecto contenido en el Boletín N° 3875-11, que dio origen a la Ley N° 20.422, que establece normas sobre igualdad de oportunidades e inclusión social de personas con discapacidad. Diario Oficial de 10 de febrero de 2010.
⁴ Informando el Proyecto contenido en el Boletín 12.333-20, que dio origen a la Ley N° 21.149, que establece sanciones a quienes impidan el acceso a playas de mar, ríos y lagos. Diario Oficial 14 de febrero de 2019.
⁵ Informando el Proyecto de Ley contenido en el Boletín 12.755-12, que regula la extracción, el aprovechamiento y la comercialización de la tierra de hojas, y sanciona la infracción de sus disposiciones.
⁶ Informando proyecto contenido en el Boletín N° 11.078-03, que dio origen a la Ley N° 21.234 que limita la responsabilidad de los titulares o usuarios de tarjetas de pago y transacciones electrónicas en caso de extravío, hurto, robo o fraude.
⁷ Oficio N° 170, informando proyecto que finalmente establece normas para la plena integración social de las personas con discapacidad, que dio lugar a la dictación de la Ley N° 20.422. Diario Oficial 10 febrero de 2010.
⁸ Boletín Legislativo N° 6499-2012, que finalmente dio lugar a la Ley N° 21.020 sobre Tenencia Responsable de mascotas y animales de compañía. Diario Oficial 02 de agosto de 2017.
⁹ Informe Boletín N° 12.373-12, sobre moción que prohíbe y sanciona la entrega y utilización de bombillas plásticas no degradables en el comercio.
¹⁰ Oficio N° 55-2018, informando proyecto de ley contenido en Boletín 9.133-12.
¹¹ Informa Proyecto de ley Boletín N° 12.755-12, que regula la extracción, el aprovechamiento y la comercialización de la tierra de hojas y sanciona la infracción a sus disposiciones.
¹² Informa Proyecto contenido en el Boletín N° 12.373-12, iniciado en una moción, que prohíbe y sanciona la entrega y utilización de bombillas plásticas no degradables en el comercio.
¹³ Informando el Boletín N° 4975-14 que dio lugar a la Ley N° 20.196 que estableció disposiciones para la instalación, mantención e inspección periódica de ascensores. Diario Oficial, 12 de julio de 1997. Que sugiere “ofrecer al juez parámetros para graduar al monto de la multa”.
¹⁴ Informa Proyecto de ley Boletín N° 6.499-11, respecto del proyecto de ley sobre responsabilidad por daños ocasionados por animales potencialmente peligrosos.